Autonomia

di T. M., M. A. L., T. M., G. C.

 È nel suo senso più generale, il potere di dar legge a sé stesso. Ma il termine, a seconda delle diverse epoche e dei diversi campi scientifici (della politica, del diritto, della filosofia) in cui venne usato, assunse significati assai varî.

L'autonomia nel diritto. - Nel campo delle scienze giuridiche tale termine fu ed è adoperato talora per indicare la qualità, in genere, di un ente che sia dotato di propria vitalità per sé stante, per indicare la sua indipendenza, la sua libertà, la non ingerenza da parte di altri nella sfera di attività naturale propria di uomini singoli o di loro collettività, oppure nell'uso del diritto che a essi può competere; tal'altra invece il termine stesso viene usato per indicare una relazione, un rapporto in cui chi possiede autonomia si trova di fronte ad altri, e più specialmente, per indicare la posizione di maggior o minore dipendenza del primo verso altri.

Nel mondo antico. - Autonomia designò anticamente, presso Greci e Romani, l'indipendenza d'uno stato che si governava, di fronte agli altri stati, con proprie leggi. In Grecia, αὐτονομία è propriamente la piena sovranità delle leggi d'uno stato nel territorio di esso; ciò che implica la piena indipendenza, e non si concilia con alcun vincolo federale. Tuttavia in pratica la parola si usò in senso meno assoluto. Come autonomi, ad esempio, nella lega marittima ateniese del sec. V a. C., si considerarono quegli stati che, pur sottostando al predominio ateniese, potevano conservare tribunali proprî, prendevano parte alla deliberazione di guerra e di pace, non erano tenuti a prestazione in denaro, ma soltanto di navi e di uomini, almeno nella maggior parte dei casi, e conservavano quindi in confronto agli stati ὑπηκοοι una molto maggiore libertà di movimenti. La tendenza ateniese, naturalmente contrastata da frequenti guerre e rivolte, era appunto quella di tentare di sopprimere ogni forma d'autonomia fra gli alleati: e il contrasto era soprattutto aggravato dal fatto che dalla mancanza di autonomia derivavano pesi, oneri e obblighi di varia natura che il cittadino greco non voleva sopportare. Il dissidio fra l'autonomia e le esigenze varie della vita greca, soprattutto le organizzazioni federative, si prolungò aspramente nell'età ellenistica. L'autonomia voluta dalla polis trovava la sua logica corrispondenza nella democrazia, cioè nell'autonomia concessa all'individuo che col suo voto contribuisce a creare le sue leggi. L'autonomia dovrebbe portare come conseguenza l'assoluta impossibilità d'imporre tributi in denaro; ma tuttavia nella lega delio-attica vi furono città le quali, benché autonome per altri rispetti, furono ugualmente costrette a pagare tributi (cfr. per tutto ciò H. Swoboda, Griechische Staatsaltertümer, Zubinga 1913; Busolt-Swoboda, Griechische Staatskunde, Monaco 1926, passim).

A Roma, la distinzione fra civitates sociae e provinciae è la base del concetto d'autonomia. I socii erano tenuti legati a Roma da un accordo d'alleanza, per cui non dovevano altro che prestazioni militari, ma in realtà il foedus che legava a Roma i suoi socii portò ben presto notevoli diminuzioni alla loro autonomia, e le città italiche, ricevendo il diritto di voto in Roma e la possibilità di assumerne la cittadinanza, venivano a essere vincolate nei loro rapporti con gli altri popoli, nel senso che non potevano concludere accordi di nessun genere separatamente da Roma, non potevano far guerre, ricevere altre città sotto la loro protezione e dovevano partecipare, senza essere consultate, alle guerre fatte da romani, fornendo determinati contingenti di truppe (ex formula togatorum). Ma accanto a tutti questi obblighi, restava per le città d'Italia quello che era l'elemento fondamentale dell'autonomia, e cioè l'esenzione da ogni altro obbligo di prestazioni finanziarie all'infuori di quelle necessarie per il mantenimento dei contingenti militari forniti. Quest'esenzione dalle imposizioni in denaro si estende agli altri dipendenti autonomi fuori d'Italia: ma dall'età di Pompeo s'iniziò, in Siria, il sistema per cui l'immunità fiscale non era più la caratteristica fondamentale dell'autonomia, ché si poteva, infatti, essere nominalmente autonomi pur continuando a pagare, sotto forma dell'antico tributo regio, una prestazione in denaro. Le città autonome potevano avere quindi territorî proprî, con propria pubblica amministrazione. Solo nella decadenza della repubblica si manifestò, col crescente predominio di Roma, la tendenza, da parte delle città italiche, a rinunziare a parte della loro autonomia per entrare sempre di più nell'orbita della cittadinanza romana.

La differenza fra il concetto d'autonomia greco e il concetto romano-italico, anche se molti degli aspetti giuridici sono in certo modo simili, è che l'autonomia greca ha un forte contenuto morale e religioso, mentre in quella italica predomina il significato politico. Per i Greci ogni polis aveva i suoi culti locali, le sue divinità peculiari e protettrici; per ogni città lo straniero, di fronte al culto come di fronte alle leggi, era inferiore, poiché tutta la pratica religiosa degli uni e degli altri era informata alle condizioni particolari delle rispettive città, in nessun modo quindi confondibili fra di loro. Per gl'Italici i rapporti di diritto pubblico e di proprietà avevano una parte fondamentale nelle loro aspirazioni all'autonomia e l'aspetto religioso era indubbiamente meno preponderante (cfr. Marquardt, Röm. Staatsverwaltung, 2ª ed., I, Lipsia 1881, e T. Mommsen, Röm. Staatsrecht, Lipsia 1888).

Nel mondo moderno. - L'autonomia ha dato il suo nome a un intero periodo (1100-1492) e a un particolare ordinamento di cui la più originale creazione fu il Comune politico. Allora l'autonomia si riferisce alla vita collettiva e ai rapporti intercedenti tra istituti giuridici politici, dotati di propria vitalità, e le autorità superiori che ne limitano l'operare. L'ente autonomo, la corporazione ha il diritto di dettar norme per la propria vita interiore, di porre a sé stessa il proprio diritto espresso nello statuto, ha la potestas statuendi, che include, pur entro una sfera più ristretta di quella spettante al potere legislativo dell'autorità superiore, quasi tutte le altre funzioni della sovranità nell'ordine legislativo, amministrativo, giudiziario; diritto originario, sacro, inviolabile, che l'autorità superiore non può togliere perché non è essa che lo abbia concesso: le norme imposte da tali enti avevano valore giuridico di per sé stesse, erano vere e proprie fonti di diritto. Tale è il rapporto fra comune ed impero e, nel seno del comune, fra questo e le corporazioni inferiori, anch'esse rivestite d'autonomia, solo per grado, non per sostanza, diversa da quella del primo. Con tale sistema si suppliva spontaneamente alla deficienza di norme giuridiche, risultante dal modo limitato e insufficiente col quale l'impero esercitava il potere legislativo; la legislazione particolare suppliva alle manchevolezze della legislazione centrale. Sistema codesto fondato su un particolarismo di forme politiche di stato entro lo stato, svolgentesi in un sistema coordinato di libertà e di dipendenze; sistema di rapporti fondato, bene spesso, sull'antagonismo degl'interessi, sistema più o meno delimitato, instabile e incerto, che passa facilmente dall'idea di subordinazione a quella opposta, secondo lo sviluppo dell'idea che dell'autorità superiore abbiano i diversi organismi che a lei sottostanno.

Affermatosi in seguito lo stato unitario, ogni autonomia scompare: ne risorge il concetto modernamente in Francia con le dottrine del pouvoir municipal che viene colà concepito come un potere non confondibile con quello dello stato, come un potere inerente a ogni aggregato storico, il quale ne ha conservata una parte dopo averne volontariamente ceduta un'altra allo stato, e si esplica mediante proprie funzioni distinte da quelle dello stato. La rivoluzione nega ogni principio autonomico; l'epoca ad essa susseguente però adopera il termine autonomia in uno strano confusionismo di frasi, come sinonimo di libertà, di democrazia, di decentramento, di autogoverno, e così via. Nel Belgio la costituzione del 1831 sancisce l'esistenza d'un quarto potere, il pouvoir provincial et communal, simile agli altri tre poteri costituzionali, personificati in organi dello stato; al comune, piccolo stato nel grande, al quale preesiste, spetta il diritto di regolare in modo indipendente i proprî esclusivi interessi, la propria sfera d'azione, non confondibile con quella che gli delega lo stato: il problema del quarto potere è intimamente collegato con quello della libera elezione degli organi comunali ma più specialmente con quello del decentramento, concepito come un mezzo atto a restituire agli enti locali le funzioni proprie tolte loro indebitamente dallo stato: autonomia è allora sinonimo di decentramento; sua antitesi è l'accentramento che nega il pouvoir municipal. In Germania la dottrina del diritto naturale fa risorgere l'idea medievale del comune: la Gemeindegewalt è un potere naturale come quello dello stato, insito nella natura del comune, un diritto originario inalienabile, fondamentale: ciò che lo stato, semplice aggregato di comuni, loro toglie è usurpazione, ciò che restituisce a questi veri stati in piccolo non è che tardo riconoscimento dei loro diritti. Il potere comunale comprende due sotto poteri; il diritto di autarchia (Selbstverwaltung) e quello di autonomia (Selbstgesetzgebung) in cui il comune e ogni corporazione, anche di diritto privato, trovano una fonte indipendente di diritto.

Qual'è oggi il significato tecnico, storico, logico e giuridico del termine autonomia? Tale significato si può ancor oggi desumere e dall'etimologia e dallo sviluppo storico dell'istituto. Autonomia significa autolegislazione: una capacità a sé stante di potere normativo vero e proprio; essa significa esercizio diretto - fatto cioè da chi è soggetto di potere legislativo - del potere medesimo. Oggi la legislazione è un potere proprio soltanto dello stato, monopolio di questo; solo la volontà legislativa dello stato è fonte di diritto: il che induce già di per sé e innanzi tutto ad escludere, a meno che non si voglia usare il termine legge in senso diverso da quello ch'esso ha nel campo del diritto, che di autolegislazione si possa parlare a proposito d'individui o di enti collettivi, la cui considerazione non esce dal campo del diritto privato. Esclusa ancora la possibilità che si possa parlare di autonomia a proposito delle norme contenute nei regolamenti di alcuni organi dello stato, quali le Camere, norme le quali non sono propriamente giuridiche e che, comunque, vengono emanate da chi non ha propria personalità giuridica, non resta che la considerazione delle persone giuridiche pubbliche, alle quali fu pur riferita, storicamente, l'idea di autonomia.

Si tratta, innanzi tutto, degli enti autarchici, ai quali è più generalmente applicato tale concetto. Se non che, i due termini autarchia, autonomia, per quanto entrambi racchiudenti in sé l'idea fondamentale di un rapporto fra stato ed enti collettivi minori, non costituiscono identità né etimologiche, né storiche, né giuridiche. I due concetti non si possono contemporaneamente applicare a tali enti; gli enti autarchici non sono al tempo stesso enti autonomi. Davvero non si vede infatti che cosa si possa guadagnare in chiarezza amalgamando tali concetti diversi in identici soggetti. Per ammettere ciò occorrerebbe ammettere che il diritto emanato da tali soggetti abbia di per sé forza obbligatoria: ma i comuni e, in genere, gli enti autarchici hanno da tempo perduto ogni funzione legislativa nel senso vero e proprio della parola; la legge di loro vita è fissata dallo stato; il loro compito è limitato al campo della funzione amministrativa e il voler riunire, a loro proposito, il concetto di legge e di legislazione che è insito in autonomia a quello di amministrazione, equivale a creare un'autonomia amministrativa in cui l'aggettivo riesce a snaturare, a dimezzare il concetto fondamentale del sostantivo, concetto che, storicamente, si estendeva ad abbracciare l'intero ordinamento politico costituzionale dei comuni. Lodevolmente sostituita oggigiorno la parola autarchia a quella di autonomia in corrispondenza all'evoluzione verificatasi negli enti locali e per indicare appunto il campo più ristretto in cui si svolge oggi la loro vita, il concetto di autarchia già porta in sé il principio giustificativo della facoltà spettante a tali enti - come mezzo a fini amministrativi - di emanare norme giuridiche, di esercitare cioè la facoltà regolamentare; ma gli atti derivanti dall'esercizio di tale facoltà, costituiranno sempre forme di manifestazione di volontà propria dell'attività amministrativa; si chiami pure, se si vuole, col nome di legislazione, l'attività regolamentare degli enti autarchici; si tratterà però sempre di una legislazione secondaria, subordinata, con efficacia e con limiti che ben valgono a distinguerla dalla vera e propria legislazione; facoltà, comunque, che a tali enti non spetta mai come competenza propria, ma derivata. Quando gli enti autarchici possono dare infatti tali leggi a sé stessi? Quando soltanto lo stato legislatore appositamente li autorizzi, se li autorizzi o nei limiti più o meno ristretti nei quali li autorizzi: la facoltà di agire con forza obbligatoria generale non è compresa nel potere esecutivo di cui tali enti sono investiti. Ora, a parte la considerazione che, messi su tale via, si sarebbe a più forte ragione tentati di estendere il concetto di autonomia anche al concetto delle norme giuridiche che lo stato, non come legislatore, ma come amministratore emana nei limiti già fissati dalle sue leggi mediante l'esercizio della facoltà regolamentare, fatto dai suoi organi amministrativi e nel campo amministrativo, con quanto vantaggio della chiarezza dei concetti giuridici non è chi non veda; a parte ciò, resta pur sempre vero che le norme regolamentari degli enti autarchici non si pongono quali dirette fonti di diritto, in quanto è sempre al volere dello stato che bisogna riportare tali fonti. Si tratterà di fonti minori, indirette, di diritto amministrativo, per la ragione obiettiva che contenuto proprio e specifico loro non è la dichiarazione del diritto, ma il comando di autorità amministrativa che non muta di natura sol perché può essere generale.

Vero è che autonomia non esprime un potere che possa far capo al semplice concetto d'amministrazione e di enti amministrativi; autonomia è autolegislazione concepita in antitesi a legislazione che provenga da altri, a legislazione cioè delegata o di cui l'esercizio venga, comunque, dallo stato concesso. Il concetto di legge, di norma, è riferibile alla vita di entità costituzionali, statali, perché riferibile a una funzione che è originaria, propria di esse, a quel potere veramente creatore di diritto che oggi non può spettare che agli stati. Autonomia è dunque sovranità? no certamente: se autonomia significa potere di dar leggi a sé stessi, il contrario cioè di aver leggi da altri, occorre dedurne che di essa non si possa parlare a proposito dello stato sovrano, la cui natura, appunto perché sovrana, esclude già di per sé e in modo assoluto ch'esso possa ricevere da altri le leggi: sarebbe davvero un'affermazione banale, dice il Labandi, il dire che il più alto potere, il potere sovrano, non riceve da altri la propria legge e ch'esso solo può darla a sé stesso. Sovranità, autonomia sono quindi concetti distinti. Il concetto di autonomia designa un potere subordinato a un altro potere superiore; storicamente esso ha impresso il suo marchio alla vita di collettività sottostanti appunto ad altre, rivestite di tale potere superiore; logicamente poi quando ancor oggi si dice che una collettività ha la proprietà particolare di dar legge a sé stessa, tale proprietà vien associata all'idea di un limite, vien pensata in confronto a un potere superiore dal quale essa possa anche ricevere la legge. Autonomia designa quindi un potere non sovrano, ma capace, in virtù di un diritto proprio, non derivato, di dettar norme giuridiche, di darsi la propria legge di vita, la propria costituzione. Sembra dunque esatto ritenere ch'essa trovi il suo campo di svolgimento e di attuazione in quella sfera che allo stato autonomo è lasciata libera dallo stato sovrano: in essa lo stato autonomo esercita vera funzione legislativa e l'esercita a mezzo di appositi organi legislativi (Parlamenti locali), cosicché la funzione stessa viene anche a rivestire quella particolare efficacia formale che, nello stato moderno, è propria soltanto della legge dello stato.

Per ciò il concetto di tale autonomia rimane sempre nell'ambito che gli è proprio, nell'ambito dello stato: lo stato autonomo non è sovrano perché deve tenersi nei limiti che il potere superiore fissa alla sua autonomia e perché non può con le sue leggi contraddire a quelle poste da quest'ultimo: differiscono bensì i poteri sovrani dell'uno da quelli autonomi dell'altro, ma la differenza è di estensione, non di sostanza: così la volontà dell'uno, come quella dell'altro, si pongono infatti come vere indipendenti fonti del proprio diritto.

Tale il concetto di autonomia che si rispecchia nella situazione giuridica interna dalla quale sono oggigiorno caratterizzati i rapporti fra lo stato federale e gli stati membri, stati, che in virtù di un proprio potere d'organizzazione, della legge insomma ch'essi danno a sé stessi, posseggono ed esercitano tutte le funzioni del potere statale: e che, scomparendo eventualmente lo stato sovrano, cesserebbero di essere semplicemente autonomi per divenire, a loro volta, altrettanti stati sovrani.

Dal che deriva che l'autonomia non può trovar luogo nello stato semplice, unitario, ma soltanto in una forma di stato composto, in cui v'è bisogno, per garantire la normale disciplina dei rapporti di coesistenza fra stati, di conciliare la necessità della vita del tutto con le particolari esigenze delle diverse individualità che lo compongono. A tale tipo sono ispirati gli Stati Uniti d'America e diversi altri stati americani, la Svizzera, la Germania e altri diversi stati europei: verso tale tipo sembrano essersi avviate, nel seno dell'impero britannico, le cosiddette colonie autonome.

L'autonomia etica. - Il principio dell'autonomia della morale si trova asserito tipicamente nell'etica di Kant. In essa è definito, antiteticamente, come eteronomo qualsiasi principio etico che faccia risalire lo scopo, e quindi il fondamento, del volere a un elemento materiale, implicante cioè una determinazione particolare ed empirica, rispetto alla pura forma del volere nella sua razionalità; giacché al punto di vista dell'autonomia si giunge soltanto quando il principio della volizione non si fondi che sulla caratteristica natura trascendentale della ragion pratica. Tale autonomia garantisce la libertà del volere, sia nel suo aspetto negativo, in quanto esclude assolutamente che esso debba obbedire a un imperativo che non risalga alla sua più profonda natura, sia in quello positivo, in quanto in lei si manifesta la stessa suprema facoltà dello spirito, di porre a se stesso la propria legislazione; onde essa, coincidendo con questa assoluta libertà, appare come il costitutivo essenziale della moralità medesima. Il principio dell'autonomia si manifesta così, sostanzialmente, in ciascuna delle tre norme supreme che determinano, per Kant, l'eticità dell'agire, e secondo le quali esso deve, in primo luogo, seguire una massima che possa essere immediatamente elevata a norma universale; in secondo luogo, considerare l'umanità, in sé e negli altri, sempre come fine e mai come mezzo; in terzo luogo, impersonare l'idea della volontà di qualsiasi essere razionale, concepito nell'atto di porre un'universale legislazione. Nella prima e nella terza formula, infatti, l'autonomia si realizza nel riferimento del principio del volere alla pura forma di una razionalità pensata come legislatrice universale; mentre, nella seconda, tale razionalità si presenta nel suo più concreto contenuto d'umanita, assolutamente valutata e quindi posta senza eccezione come fine. E, nel sistema kantiano, questa autonomia del principio etico viene a corrispondere all'apriorità gnoseologica, che la critica della ragione attribuisce al soggetto, le cui leggi conoscitive sono dedotte dalla sua stessa natura e non dalla conformazione dell'oggetto particolare a cui esso si rivolge; con questa superiorità, anzi, che mentre dal punto di vista gnoseologico anche l'esperienza interna che il soggetto ha di sé è sottoposta alla fenomenizzazione che le funzioni conoscitive esercitano sul noumeno, nella concreta esperienza pratica lo spirito si maniîesta a sé stesso nella sua assoluta realtà razionale, e quindi colla dignità ontologica del Ding an sich, della cosa in sé. D'altronde, la considerazione della pura universalità e formalità del principio etico non poteva non indurre Kant a respingere come immorale, in nome della critica all'eteronomia, qualsiasi movente dell'azione che si fondasse sull'inclinazione e sul desiderio: ponendosi così, da un lato, nella difficoltà della giustificazione dell'interesse immanente dello spirito alla sua stessa attività morale, e chiudendosi, dall'altro, in un assoluto rigorismo antiedonistico e antieudemonistico, che finiva coll'instaurare il maggior possibile dissidio, in seno allo spirito, tra la sua pura eticità e la sua concreta tendenza pratica. Contro tali lati astrattamente formalistici e rigoristici dell'autonomismo kantiano doveva quindi sorgere, dopo l'ironizzazione di Schiller, la rielaborazione del pensiero posteriore, tipicamente promossa dal Hegel.